我国渔船“双控”制度完善对策初探-海洋百科-上海水产集团总公司

经国务院同意，国家自1987年开始对全国海洋捕捞渔船船数和功率数实行总量控制（简称“双控”）制度。2003年经国务院批准，农业部制定了《关于2003—2010年海洋捕捞渔船控制制度实施意见》，经过各级渔业行政主管部门和执法机构的共同努力，海洋捕捞渔船“双控”制度实施成效显著，建立健全了渔船“双控”工作责任和落实机制，建立了从船网工具指标审批、渔船检验、登记、捕捞许可证发放等环节的管理制度，完善了渔船准造、更新改造、购置等环节的管理措施，在全国建立了海洋渔船管理动态系统，推动出台了海洋捕捞减船转产转业等相关政策出台，“双控”制度的实施对调整产业结构、控制捕捞强度、全面提升渔船管理水平，促进渔业和渔区经济社会可持续发展发挥了重要作用。
　　但由于受社会历史、经济发展和管理水平等诸多因素制约，渔船管理工作还存在不少矛盾亟待解决和破题，渔船管理的目标指向需要进一步明确；资源养护的体制机制制约了“双控”制度实施；“大机小标”、船证不符、“三无”船舶捕鱼、非法造船等现象依然存在，对“双控”制度实施造成了很大的冲击；渔船的分类标准和分级管理需要进一步完善；一些地方渔船管理的环节衔接不够通畅，相互扯皮时有发生；内陆“双控”制度还未启动。
　　众所周知，“双控”制度在市场经济条件下已经不仅仅是渔业管理制度，也是资源配置制度。资源配置事关广大渔民的权益，因此，在市场经济背景下，在渔业权被纳入《物权法》的条件下，我们必须以全新的视角审视和完善“双控”制度。本文就此做一探讨。
　　一、制度设计应更加坚持以人为本
　　渔船“双控”制度旨在压减捕捞强度，实现捕捞强度与渔业资源状况相适应的目标。然而在现实工作中，一是会面临保护资源与保护民生之间的矛盾。如“三无”船舶多是传统渔民和弱势群体的基本生产工具，捕捞收入是其家庭收入的主要来源。二是面临保护资源与渔民安全生产的矛盾。限制小型渔船更新改造为大型渔船会增加安全生产隐患。基于“以人为本”和和谐社会建设的宏观社会背景，笔者认为渔业“双控”工作在压减捕捞强度，保护渔业资源做出贡献的同时，必须切实关注民生，坚持以人为本。
　　二、区分生计性渔业和商业性渔业，并实行不同的管理模式
　　生计性渔业的主体是传统渔民，商业性渔业的主体是非传统渔民。对生计性渔业，其性质是渔业权渔业，可在国家法律和政策框架下，在国家规定船网工具指标、划定产卵场，规定休（禁）渔期的前提下，明确由地方政府按照“五限一转变”的模式进行微观管理，即限身份（传统渔民）、限制人数、限制作业范围、限制船数和船大小，限制作业网具的方式，沿岸渔场由地方政府根据实际做出安排，对渔船的管理从以渔政管为主转变为渔民组织自己管为主，提高作业渔民的组织化程度。中央和地方渔业主管部门积极争取国家支持政策，从柴油补贴、保险补助、转产转业扶持等方面向生计性渔业倾斜。对商业性渔业，则严格实行许可制度和准入制度，严格控制其发展。
　　三、强化渔船分级管理
　　海洋小型渔船和内陆捕捞渔船主要是当地渔民的生产工具，而渔民的生产生活和近海渔业资源养护管理主要是地方政府的职责，其控制指标由地方政府负责制定、组织实施和监督管理。海洋大中型捕捞渔船控制指标由国家制定并组织实施。在保证双控目标实现的前提下，调动各方积极性。同时，各地批准发放捕捞许可证不得超过国家下达的船网工具控制指标。
　　四、在渔业资源调查的基础上逐步实行限额捕捞制度
　　实行限额捕捞制度是日本、韩国等国家渔业管理的先进经验。我国渔业资源调查工作长期滞后，应尽快开展主要海区、流域、水库、湖泊资源调查和监测，以便为建立限额管理制度，控制渔船数量和功率提供依据。开展限额捕捞试点，逐步在全国范围内实行限额捕捞制度，将产出管理引入资源保护与利用。
　　五、加大对渔具渔法的管理力度
　　就保护渔业资源而言，渔具渔法管理相较压减渔船数量和控制渔船功率更为直接，因此一些对资源破坏性大的渔具渔法必须得到控制，应尽快建立最小网目尺寸和许可渔具渔法制度，并引导渔民使用资源破坏力小的作业网具，从严控制帆张网、拖网作业船数和功率，从政策上鼓励和支持渔船作业从帆张网到拖网、张网，明确资源的从拖网、张网到其他类型网具（如流网、刺网），鼓励作业方式朝对渔业资源保护有利的方向转变。
　　六、积极稳妥推进渔业资源产权化改革
　　渔业资源作为公共资源具有典型的“公地悲剧”性质，要实现渔业自然资源的效益最大化和可持续利用，核心要素在于资源产权，界定清楚、保障有力的产权制度能够使经济发展、资源持续利用和渔民权益维护相得益彰①。我们应本着典型试点，分步推进的原则，在建立渔民准入制度的基础上，借鉴日本等国家的管理经验，探索建立有效的沿岸渔业资源产权制度和自主管理组织制度，从税收、补助等方面积极引导和扶持自主管理组织发展，提高渔业组织化程度。
　　七、将淡水捕捞业纳入“双控”制度范围
　　推进内陆双控是压减捕捞强度、促进资源保护的重要手段。柴油补贴政策的实施客观上也促进了全国各地淡水捕捞渔船的数据采集工作，摸清了底数，为实施“双控”创造了有利条件。应进一步扩大“双控”实施范围，在认真分析海洋“双控”实施经验和教训的基础上，将淡水捕捞业纳入“双控”制度范围单独研究和实施。内陆捕捞业一般都是生计性渔业，船比较小，按照对资源的主要影响因素而言，渔船管理控制的主要指标应区别于海洋渔船，应以控制船数和渔具渔法为主。同时应更加重视淡水捕捞渔民转产转业，内陆养殖业相对于捕捞业而言具有明显的比较效益，只要政策适度予以扶持，转产转业工作就很容易取得成效。
　　八、进一步调整完善柴油补贴政策
　　柴油补贴这一惠渔政策的争取和实施，确实为维护渔民权益、增加渔民收入发挥了重要作用。但这一政策客观上也增加了转产转业工作难度，减弱了转产转业的成效，而且一些地方盲目造船的现象开始出现；该补贴政策的享受对象很多不是从事生计性渔业的渔民，而是船东。另一方面，渔民休渔期的经济来源问题还未得到解决；超过60岁的传统渔民丧失捕捞权后无房屋土地，无经济来源的问题也未引起重视。因此，应进一步调整完善柴油补贴政策，从柴油补贴资金中安排部分资金用于渔民休渔期的经济补助，用于部分特殊渔民的养老保险补助。更重要是，柴油补贴政策应向从事生计性渔业的渔民倾斜。（信息来源自中国渔业报）
　　①刘舜斌.渔业资源产权化管理的探讨【J】.渔业管理理论与实践,2009,86.

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